ECFA公投正反意见

2020-08-14
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ECFA公投正反意见

台联最近提出了ECFA公投,题目是「你是否同意政府与中国签订『两岸经济合作架构协议』?」。这个公投案的题目乍看之下似乎没什幺问题,再仔细看却颇为奇怪。


依现行公民投票法,公民投票仅限于一定事由始得为之,其中包括重大政策之创制与複决。所谓创制是指政府不做,人民要求政府为一定之作为;所谓複决是指政府要做,人民反对,要求政府不得作为。台联对于公投案的立场为反对签ECFA。如果反对ECFA,这次的公投案题目应该订为「你是否同意政府不应与中国签订『两岸经济合作架构协议』?」,才符合其立场及公投法中所谓「重大政策複决」的精神。然而,此次的ECFA公投题目,却是一个「正面陈述」,比较像民意调查,且属「政府正在推动之事项」。换言之,本次公投,是「政府要做,且人民要求政府去做」,这既非创制,也非複决,严格来说,比较像是德国公民投票制度中的「公民表决」。以法律眼光来说,提出这个公投案,不仅没有什幺效果,可能还会衍生程序上的争议。


第一,本公投潜在目的是反对ECFA,但文义上看不出来反对立场,连署这个公投案的人中,如果有认为本案是支持ECFA所以才连署的人,算不算「被骗连署」?


第二,公投法第20条:「创制案或法律、自治条例之複决案于公告前,如经立法机关实现创制、複决之目的,通知选举委员会者,选举委员会应即停止公民投票程序之进行,并函知提案人之领衔人」,本条在美牛公投案中就被类推适用过了一次。此次ECFA公投案,如果政府主张「我们已经在做了」,选举委员会依法岂不应即停止公投?


第三,最麻烦的是,谁是反对者?公民投票法第21条:「公民投票案成立公告后,提案人及反对意见者,经许可得设立办事处,从事意见之宣传,并得募集经费从事相关活动」,本案中,赞成ECFA者是反对者吗?这不符题目的语意与逻辑,但若「反对签ECFA」的人是本案中的反对者,结果,提案人和反对方都是反ECFA的,支持ECFA的人将没办法合法站出来表达意见。

对于此类公民投票法所不允许之事项,竟提出公投案,应如何处理,一般可能有二说:


甲说:依法驳回


此一公民投票并非创制或複决案,不符合公民投票法第2条所称得予公投之事项,依公民投票法第13条规定:「除依本法规定外,行政机关不得藉用任何形式对各项议题办理或委託办理公民投票事项,行政机关对此亦不得动用任何经费及调用各级政府职员。」行政机关不得办理此一公投案。公投审议委员会应依同法第14条第1项第4款,认定其为「提案内容相互矛盾或显有错误,致不能了解其提案真意者」,予以驳回。


乙说:探求当事人真意


按当事人未必具备专业法律常识,对于公民投票文字辞不达意,乃属可能,有必要探求当事人之真意。第102 条:「行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分前,除已依第三十九条规定,通知处分相对人陈述意见,或决定举行听证者外,应给予该处分相对人陈述意见之机会。但法规另有规定者,从其规定。」即此意旨。于探求当事人真意后,依行政程序法第7 条:「行政行为,应依下列原则为之︰一、採取之方法应有助于目的之达成。二、有多种同样能达成目的之方法时,应选择对人民权益损害最少者。三、採取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡」,应採取符合比例原则之手段,儘量採行对人民权损害最少之手段。因此,此一公投案,应先探求当事人之真意,如当事人本意为反对ECFA,应将本公投定义为複决案,并令当事人更改公投文字、使其不致有所争议。


此二说各有其理。惟综观公民投票法之规定,并无令当事人更改公投题目之规定,且提案人一旦更改题目,原先连署者可能不赞同更改后之题目,将使提案之正当性产生可疑。因此,本案虽应考量提案人之利益,但为兼顾公益,实务上採用乙说的可能性不高。

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